“暫住證”改“居住證”背後的挑戰

2006年12月20日晚，河南鄭州市警方開展冬季治安大清查行動，沒有攜帶身份證的流動人口都被集中在一起接受檢查。圖/CFP

“暫改居”背後的挑戰

學者認為，居住證應該是從外地人變成本地人、從非市民變成市民的法定制度階梯，這不應該是一種準入制，而是政府應該為流動人口提供的一項權益保障

從今年3月1日開始，“暫住證”將在河北省成為歷史，使河北成為繼廣東、海南、江蘇和浙江之後，又一個在全省范圍取消暫住證的省份。

近年來，作為新一輪戶籍制度改革的過渡性手段，暫住證逐漸退出歷史舞臺，開始步入“居住證時代”。深圳市從2008年8月1日起實行“暫改居”，此後，大連、太原、沈陽、武漢、上海、成都先後宣佈取消暫住證制度，全面推行居住證。

國務院辦公廳近日發佈瞭《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，除瞭明確縣級市、地級市、直轄市不同的落戶政策之外，還表示要繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住等制度。

“居住證制度改革，關鍵要看是否能在流動人口享受福利待遇的改革方面取得實質性突破。”戶籍改革問題專傢、中國人民公安大學教授王太元在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，當前需要避免的最大問題是此前出現的“口惠而實不至”傾向。

理念變革

根據國傢人口和計劃生育委員會於2011年發佈的《中國流動人口發展報告2011》，2010年我國流動人口數量達2.21億人，占全國人口總量的16.5%。未來30年，還將有3億農村人口進入城鎮。

不可忽視的另一個顯著特點是，流動人口舉傢遷移和長期居留趨勢明顯，人口流動逐步由個體鐘擺式流動向核心傢庭整體遷移轉變。這些傢庭十分期待融入城市生活，改善教育、居住、社保、醫療等待遇。

作為另一個微觀樣本，河北省公安廳在2011年在石傢莊市隨機抽取瞭500名暫住人口，進行瞭流動人口基本情況和需求的調查。

河北省公安廳人口管理所流動人口管理科科長付江勇向《中國新聞周刊》介紹，在調查中發現，沒有與企業簽訂勞動合同的有153人，沒有參加當地任何社會保險的有370人。對於居住在城市最迫切需要解決的問題上，有307人選擇瞭工資不被拖欠，275人選擇瞭不被歧視、能夠獲得尊重和公平對待。

河北省公安廳治安局人口管理支隊支隊長呂樹林告訴《中國新聞周刊》，現行的《河北省暫住人口管理辦法》是在1995年頒佈的，至今已經十餘年瞭，在立法理念、制度設計和管理方式等方面都已經與新形勢不相適應瞭。“過去的管理辦法主要是從公安機關治安管理出發，多以限制性規定為主，為公安機關嚴格管理暫住人口提供法律依據。”呂樹林表示。

2011年年初，河北省政府法制辦將制定流動人口服務管理規定納入2011年度立法計劃。此後一年的時間裡，由河北省公安廳牽頭的法規制定小組在大量調研、考察和論證後，於2011年12月28日的省政府第99次常務會議審議通過新法規。

“如果隻是在名稱上把暫住證改為居住證，但還繼續沿用過去對流動人口進行屬地化管理的舊理念，那是很落後的。暫改居，盡管一字之差，但需要在深層次上轉變為服務與管理一體化的理念，對流動人口首先是服務，在服務中加強管理。”呂樹林對《中國新聞周刊》表示。

均等化服務

鑒於一些地方的前車之鑒，為避免改革的概念化操作，河北省此次在新規制定過程中，特別規定瞭流動人口在社會保障、子女就學、民主選舉等多方面享有市民待遇。這些被附加的公共服務和權益保障使之成為與暫住證時代的最大區別。

“在立法論證過程中，15個相關管理部門比如發改、財政、社保都積極提出瞭許多建議。很多建議甚至是我們都沒有想到，或者沒有提出這麼一步到位的權益范圍。”呂樹林介紹。

與其他省市相比，新法規不僅在權益范圍上全面覆蓋，而且也有不少突破之處。“除瞭流動人口可以申請經濟適用房是一大突破之外，已婚夫婦可以在當地申請第一胎計生指標也是其他地方沒有提出的。”付江勇對《中國新聞周刊》指出。

流動人口的計生服務均等化一直是國傢近年來不斷推進的一個重要領域。石傢莊市長安區人口計生局副局長劉紅利對《中國新聞周刊》介紹，2010年，石傢莊市被國傢人口計生委確定為全國流動人口均等化服務試點城市。隨後，長安區又被確定為全市的先行先試區。

“我們提供的免費檢測項目不僅包括B超、乳腺和常規婦科檢查，還包括瞭血常規、尿常規和拓展出來的乙肝免費檢測。”劉紅利對記者表示，“流動人口在這裡已經能享受到和市民完全一樣的均等化服務，甚至還優於本地市民。本地單位組織體檢，也是要交費的。”

2011年7月，依托於已經頗具規模和影響力的計劃生育服務中心，長安區在全市首推建立瞭流動人口服務中心，15個部門進駐其中，為流動人口開展25個方面38項服務。中心每天由3-5個部門進行輪流值守，實行“一站式”服務。

2月24日，周五下午，服務中心大廳顯得有些冷清。長安區公安分局治安大隊隊長尹保順坦誠地對《中國新聞周刊》表示，“我們並不想去刻意營造一種熱鬧的氛圍，流動人口服務中心是一個新舉措，但在流動人口中的影響力還不夠，需要不斷完善。隻有當流動人口真正感覺到在這裡能辦實事，而且辦事很方便，才真正體現瞭這裡的價值。”

此次新推的“居住證”背後的權益均等化，也面臨著類似考驗。除瞭計生服務等較為成熟的公共服務外，在住房保障、社保轉移接續、子女異地高考等方面還存在許多難題，遠非一個新法規就能全部解決。

“新法規出臺之前，並沒有在財政投入方面進行過細致估算，但河北全省流動人口隻有200萬左右，財政和資源壓力不算很大。”呂樹林對《中國新聞周刊》介紹，隻有三河市燕郊鎮等少數地區，因為靠近京津，對外來人口吸引力大，公共設施緊張，資源承受能力不足，這些地區對“居住證”新規的出臺有一些不同意見。

“還有一些問題，比如社保轉移接續，子女異地高考，並非我們本省就能全部解決的問題，需要在實踐中不斷突破和完善細則。”呂樹林說。

戶改階梯

為什麼選擇“居住證”制度而不是進行更為徹底的戶籍改革?對於這個問題，河北省公安廳人口管理所戶籍科科長李曉龍告訴《中國新聞周刊》：“戶改的出發點是統籌城鄉一體化，尤其是提高人口城市化率的需要，而推行居住證制度的初衷，是為建立一種解決落戶問題的階梯式政策通道，為暫不具備落戶條件的流動人口在當地學習、工作、生活提供方便。”

對於河北省此次通過居住證來完善公共服務均等化的改革，中國人民公安大學王太元教授認為是一次很有意義的舉措，“名義上的戶籍不是老百姓的福音所在，他們所追求的是其背後公平的、該有的待遇。”

盲目的戶籍改革沖動，此前曾在一些地方引發戶改的“躍進風潮”。國務院日前發佈的《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》專門針對當前戶籍改革中出現的一些問題提出瞭批評：有的地方片面追求城鎮規模、城鎮化速度，一味放寬落戶城市的條件，擅自突破國傢政策，損害群眾切身利益。

“近十多年來，經濟學上有一個最大的誤區就是，經濟學傢們認為，依靠傢電、甚至房產刺激經濟發展已經不靈瞭，下一個辦法就是依靠人口的城市化。一旦經濟不景氣，就依靠人口城市化來刺激經濟。”王太元對《中國新聞周刊》表示。

王太元認為，戶籍改革的推動要依靠中央和地方、公眾和政府等多個層面的共同作用。目前存在的問題，一是地方政府在“亂動”，擅自突破試驗邊界，二是在中央與地方財政的分劃上沒有分清楚，讓地方完全不考慮地方利益，去執行沒有財政支撐的政策條文是不可能的。

在王太元看來，居住證如果不聯系到社會資源分配，不聯系到公共財政共享，就和暫住證沒什麼區別。應該通過制度設計，把外地人穩步、合法地變成本地人，讓他們通過自己的努力去選擇自己的路徑和階梯。

“居住證應該是從外地人變成本地人、從非市民變成市民的法定制度階梯，這不應該是一種準入制，而是政府必須為流動人口提供的一項權益保障。”王太元如是說。

（中國新聞周刊）