農村小額信貸發展策略研究

小額信貸作為一種有效的金融扶貧方式，在我國已有十幾年的發展歷史。然而，我國小額信貸的發展依然緩慢，不能彌補農村巨大的資金需求缺口。文章論述了小額信貸在資金來源、風險控制等方面存在的問題，並探討了完善小額信貸的政策措施，即充分利用原有的農村正規金融機構，建立多層次的小額信貸載體，推進利率市場化改革，大力發展農業保險，儘量減少行政干預，在政策上予以支援，協調部門關係，為小額信貸創造寬鬆的環境。

　　小額信貸是指向低收入群體和微型企業提供的額度較小的持續信貸服務。小額信貸通過提供小額貸款，發揮金融的激勵約束機制，改變了傳統的財政轉移支付方式，是一種有效的金融扶貧方式。小額信貸專案產生于20世紀70年代，經過30多年的實踐，特別是近10年的發展，小額信貸在亞洲、非洲、拉丁美洲等發展中國家得到廣泛推廣（杜曉山等，2005）。

　　1993年，中國社會科學院農村發展研究所首先將孟加拉“鄉村銀行”小額信貸模式引入了中國，成立了“扶貧經濟合作社”，小額信貸作為專用名詞和專門的扶貧方式在我國開始了實驗和推廣。我國小額信貸的發展大體可分為四個階段。第一，試點的初期階段（1994年初一1996年10月）。這一階段的明顯特徵是：在資金來源方面，主要依靠國際捐助和軟貸款，基本上沒有政府資金的介入；人們重點探索的是孟加拉“鄉村銀行”式小額信貸專案在中國的可行性；以半官方或民間機構進行運作，並注重專案運作的規範化。第二，專案的擴展階段（1996年10月一2000年）。農行開展扶貧小額信貸專案，政府從資金、人力和組織等方面積極推動小額信貸，並借助小額信貸這一金融工具來實現扶貧攻堅的目標。第三，農村正規金融機構全面介入階段（2000-2005年）。這個階段，作為正規金融機構的農村信用社開始全面試行並推廣小額信貸活動。第四，中央監管部門鼓勵民營和海外資本進入，試行商業性小額信貸機構活動（2005年至今）。小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社、郵政儲蓄銀行等商業性小額信貸機構成立並開展小額信貸專案（焦瑾璞、楊駿，2006）。據央行資料統計，截至2009年3月末，全國農戶小額信用貸款餘額2518.6億元，農戶聯保貸款餘額為2006.3億元。由中國人民銀行推動試點的山西、四川、貴州、陝西、內蒙古5省區的7家“只貸不存”小額貸款公司貸款餘額達到2.72億元。其中，個人貸款2.16億元，發放農戶貸款6947萬元。

　　二、我國小額信貸發展的制約因素

　　我國的小額信貸已有十幾年的歷史，從政策層面看，我國政府一直支援小額信貸的發展，特別是近幾年，對小額信貸給予了更多的關注，小額貸款在促進農村經濟發展、農民增收致富和新農村建設方面取得了明顯成效。然而，我國小額信貸的發展依然緩慢，不能彌補農村巨大的資金需求缺口，小額信貸在資金來源、風險控制等方面還存在諸多問題。

　　（一）資金總量不足，難以滿足農戶需要

　　我國現階段農村金融的根本問題是資金問題，特別是需要解決農戶的資金需求問題。然而，長期以來，我國農村金融發展始終面臨供給與需求失衡的困境（趙冬青、李子奈，2009）。小額信貸雖然在一定程度上解決了農民貸款難的問題，但相對於農戶旺盛的資金需求，農村信用社等提供小額信貸產品的機構資金供給明顯不足。其原因一方面在於農村資金大量外流，影響農村資金整體供給。目前郵政儲蓄機構是分流農村資金的主要管道。到2008年末，全國郵政儲蓄存款餘額超過2萬億元，僅次於工行、農行、建行，列全國第4位。農村資金的大量流失制約了農村小額信貸發展。另一方面，公益性小額信貸機構主要依靠捐贈，缺乏融資管道。一旦捐助者和政府資金出現變動，借款者的償還出現了延遲，小額信貸機構就沒有能力對客戶的信用需求做出靈活的反應。

　　（二）擔保機制缺失，風險無法分散

　　農業產業是一個受自然災害、市場行情、人為因素等諸多環節影響的弱質產業，票貼小額信貸的借款主體——農民，大多還屬於經濟弱勢群體，自身抗風險能力比較脆弱。如果用每天生息的貸款從事高風險產業，一旦出現風險，無疑給本來拮据的家庭生活雪上加霜，致使無法按期還貸。而農村小額信貸原則上不需要抵押擔保，有的則是多戶聯保或採取靈活多樣的抵押擔保形式。但是，由於貸款物件都是較貧困的農民，其擔保作用與一般金融機構的商業貸款擔保相比也是微乎其微。薄弱的農村征信體系和保障機制致使小額信貸的高風險不能有效地分散，不利於小額信貸的長期發展（文正東，2007）。

　　（三）小額信貸利率單薄，引發諸多弊端

　　我國開展小額信貸業務的機構包括正規金融機構和非政府民間信貸機構。非政府民間信貸機構有相當自主的利率定價權。例如，只貸不存的小額貸款公司貸款年利率平均高出20%。然而，對於正規金融機構，我國實行的仍然是利率封頂政策，對存貸利率實行嚴格的國家控制，例如農村信用社開展的農戶小額信貸專案，貸款年利率按央行的規定執行，即在基準利率的0.9-2.3倍間，要求最好低於一般貸款利率；農行／農發行開展的扶貧貼息小額信貸，貸款的年利率為2.21%∼3%，甚至無息費，由中央和地方政府補貼；城市商業銀行與擔保公司聯合開展的小額信貸專案，以基準利率放貸，由財政貼補，借款人不支付利息或利率很低。這種控制使目前大部分正規金融機構收取的利率不能補償操作成本，無法達到自負盈虧的局面，不得不依靠外部補貼，這成為其財務上可持續發展的不利因素，也造成了大多數金融機構不願意涉足農村信貸業務的局面。

　　三、完善小額信貸的政策措施

　　（一）充分利用原有的農村正規金融機構，建立多層次的小額信貸載體

　　農村的金融需求具有多樣化的特徵，需求的多樣化決定了供給也應該是多樣化的。在農村小額信貸市場中，沒有任何一種單一的機構是萬能的，沒有最好的組織形式。一個多層次的小額信貸載體要比一個單一形式的金融機構更能迅速地回饋各種資訊，滿足不同主體的需求。一方面，要依靠我國原有的農村正規金融機構，包括商業銀行、郵政儲蓄銀行和農村信用社。這些正規金融機構具有合法的金融機構身份、專業技術和管理能力，其經營網點遍佈全國農村，它們也是目前服務于農業、農村和農民的主要金融機構，其金融產品經過創新是可以適用于農村小額信貸市場的。另一方面，要大力發展小額信貸機構。非政府的小額信貸機構能夠彌補正規金融機構的不足，整合並動員地區性的私人資本，並將這些私人資本運用到可持續性的商業投資領域中去，從而實現小額信貸業務的健康發展。目前，我國的非政府小額信貸機構包括只貸不存的小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社。小額信貸機構的核心是商業性而不是慈善性的。因此，我國非政府小額信貸機構必須改變“民間性質、政府運作”的特徵，堅持商業化運作。努力培育其自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束的經營機制，堅持市場化的利率定價模式，充分考慮成本因素和風險溢價因素，實現小額信貸機構的可持續經營，為小額信貸機構的擴大發展積累經驗，最終實現小額信貸在解決低收入人群就業、增加低收入人群收入方面的作用。

　　（二）推進利率市場化改革，保證小額信貸的持續發展

　　小額信貸的合理利率是小額信貸持續發展的關鍵因素之一。從世界各國的成功經驗看，小額信貸利率需高於商業利率才能在財務上實現可持續。這是因為小額信貸與商業銀行一般貸款的操作程式不同，有額度小、成本高的特點。從貸款方式看，一般商貸屬於批發性質，而小額信貸則是零售性質；從運營方式來看，一般商貸為一次性貸款，每週每月自動還款，而小額信貸則需要信貸員送款收款到田間；從信用風險來看，一般商貸需要有抵押物，小額信貸純粹是票貼，貸款風險較高。總的來說，小額信貸的成本較一般商貸成本要高出許多，而目前單筆小額信貸的規模平均在5萬元以內。只有較高的存貸差才能攤平操作成本，不能用一般銀行對工商業甚至較大的農業專案的利率水準來套小額信貸的利率。

　　讓參與小額信貸的金融機構贏利，是這些金融機構願意擴大並能持續提供小額信貸的根本保證。政府應區分財政扶貧與小額信貸的功能，儘量減少干預，真正賦予正規金融機構經營自主權，這樣才能堅持小額信貸業務的市場方向，完全實現小額信貸在財務上的可持續性，推動小額信貸業務更快更好的發展。

　　（三）大力發展農業保險，分散小額信貸的信用風險

　　農產品的生產週期長，不可控制的因素較多，由於自然災害而引起的農業歉收和農民收入下降，降低了受災農戶的償債能力，影響了農業小額信貸的歸還，增加了參與小額信貸的金融機構的風險管理成本。而農戶被迫違約的結果，使金融機構進一步收緊對農戶的放貸，農戶更難於獲得必要的資金來恢復生產，形成農業生產和農民收入在自然災害影響下的不穩定和小額信貸市場的惡性循環。而農業保險的介入，會有效減輕自然風險對農民收入、農業生產經營、農戶消費支出等方面的衝擊，借款使遭受自然災害條件下的農戶收入變化仍然處於一種相對平滑的狀態。這意味著農戶仍然具有較好地維持農業再生產和進行產業結構調整的能力，從而提高金融機構向農民進一步放貸的預期。形成農業生產的穩定、可持續發展與金融機構對農業發展支援可持續性增強的良性迴圈。從上述意義上說，發展農業保險不僅可以降低農業生產的自然風險和市場風險，也是形成農業生產與農村信貸市場良性互動機制，推進小額信貸市場持續發展的重要環節（梁春燕，2008）。

　　農業保險在性質上屬於准公共產品，是政策性保險。農業保險的發展離不開政府的扶持，我國政府應為農業保險的發展創造良好的環境。第一，應大力宣傳農業保險，發揮政府宣傳作用廣泛的特點，使人人都來關注和瞭解農業保險，並動員社會上最為廣泛的力量來支援農業保險的發展。第二，應加大立法支援，改進監管方式。縱觀我國農業保險的發展歷程，缺乏一部專業性的農業保險法規是制約我國農業保險發展的因素之一。政府對農業保險的補貼、稅賦的減免、巨災風險基金的建立，需要通過立法來保障，各級政府對農業保險的組織和推動也需要通過立法來明確。立法部門應儘快制定出農業保險的相關法規，從法律法規上保證農業保險制度的建立健全。借款第三，實行稅收優惠制度，加大財政補貼力度。政府應對從事農業保險業務的公司適當的減免稅收，以減輕他們的負擔，加大農業保險業務的覆蓋範圍，使更多的農戶都享受到保障。在當前農民投保能力偏低的情況下，為了鼓勵農民積極投保，中央政府與地方財政可以通過直接補貼的形式，對投保農戶給予適當比例的保費補貼，並探索建立補貼農業保險的長效機制。第四，建立農業再保險機制。農業保險的高風險性決定了其必須建立再保險機制。目前，國內對農業保險的再保險尚缺乏相應的政策、措施。國家應通過政策支援或資金支援，探索建立中央和地方財政支援的農業保險再保險體系，建立起有充足再保險支援的農業保險組織體系。

　　（四）通過立法和制定相關的扶持政策，為小額信貸的發展創造穩定的政策環境

　　小額信貸作為一種以“扶助貧困群體”、“實現社會公平”為宗旨的金融產品，具有公共產品的性質，政府需要為其發展創造良好的環境。應當完善有關小額信貸機構的法律、法規，並給予一系列促進其發展的優惠政策，票貼保障小額信貸機構的持續發展（林麗瓊，2007）。目前，我國還沒有正式的法律保護小額信貸機構的發展，而完善的法律保障體系是小額信貸機構建立與發展的前提，小額信貸機構需要法律來證明它的合法性，這也是政府為小額信貸機構建立的第一道防線。當小額信貸機構還處於初級階段時，基本上還不能實現資金自足，這就需要政府通過減免各種稅費、貼息等政策鼓勵小額信貸機構的發展，同時鼓勵其他機構和個人提供資助以建立更多的小額信貸機構。在監管方面，應針對不同的小額信貸機構採取不同的監管模式，並完善市場准入和退出機制。