沈旭暉﹕區會方案與5區總辭的延伸價值

【明報專訊】筆者一直研究全球化時代「次主權」（sub-sovereignty）和「非國家個體」（non-state actors）的角色，剛參加一個歐亞分裂主義學術會議，卻意外發現傳統學者對這些概念還是忽略，未習慣分辨主權、次主權、非主權之間的差異。香港制度固然可與美國、中國比較，但更應與蘇格蘭、桑給巴爾（東非坦桑尼亞一個小島，二三百年前是國際間印度、阿拉伯等地商旅到來的貿易中心，如今是新興旅遊地點）一類次主權個體相提並論。否則無論以西方民主化理論還是內地和諧觀分析香港政改，都會落入非友即敵的鴻溝，原因除了種種現實考慮，還有認知問題，也就是未能將香港的次主權身分分別和上述理論合而為一。於是雙方自說自話，評論千篇一律，煩悶不堪。

次主權民主特色 歸納4變項

假如問，香港的民主化欠缺什麼，答普選，政府也沒有異議。假如香港是主權個體，也許毫無疑問，早有普選。但次主權個體的全面民主化，究竟和主權國家民主化有什麼不同，在目前的民主化論述，卻鮮有研究。以香港為例，因為其次主權身分，民主化一方面應比主權國家受更多規範﹔另一方面，也應比主權國家增加直接參與元素來彌補先天不足。就次主權民主的特色，我們可歸納為4個變項﹕

（1）有普選認受的制衡原則﹕一國兩制對香港民主化設定的上限只有一項，就是民主的香港不會顛覆威權管治的內地，也就是說當中央肯定這點，理應不會對民主理念質疑。問題是，不少內地朋友並非以民主化理論閱讀香港，而是深信外國勢力論，才主張在與泛民建立「不顛覆內地」的互信前，必須有機制把和諧聲音放進議會，所以堅持功能組別的存在﹔而且愈是被衝擊，愈是把這說成反證外國勢力論，是為自我實踐的預言。對此筆者曾於本欄以長文辯析，但既然不可能改變內地思維，可以怎樣﹖其實港人支持三權分立一類制衡，在議會內再制衡也未嘗不可，前提是符合國際基準定義的普選得到貫徹，而不是任何形式的功能組別。這個中央信任、港人支持的民意制衡支點，找不到。

（2）由上而下的民意中介﹕《基本法》以公務員在施政的主導地位，作為保證香港次主權的工具之一，造就公務員成為實際上的利益集團，卻又不需要直接向民意問責。有了這前提，直選行政長官將難以駕馭政務官，即使有了問責官員，政策能否上傳下達也有疑問，因為屆時特首需向民意問責、推行政策到基層的人卻毋須問責。缺乏了受民意監督的中介，高層民望容易低落，這是直選不能解決的結構性問題。

（3）直接表達的機制﹕由於行政主導是香港次主權先天模式，市民反而期望有比議會直接的渠道，與行政機關產生互動。戴高樂把法國第四共和改憲為第五共和、大增總統權力，也同步使用公投機制自我規範。這渠道不一定是公投，以內地為例，10年前的聽證改革部分回應了直接民主，當然成效不一，但起碼比香港諮詢會具民主成分，可參閱筆者與清華大學彭宗超教授的研究。

（4）政黨與議題網絡平衡化﹕在同一行政主導框架下，政黨政治無論是否名正言順，在議會的權力都不如國外，難成為整合民意的主要工具。在美國，「議題網絡」（issue network）是彌補兩黨政治的產品，而在政黨整合能力更受制的香港，理應是民眾發聲的有效機制。

假如接受這些次主權民主化特色，再重構區會方案和5區總辭的倫理，可發現它們都有相當正面意義，儘管這些意義不一定在於現方案本身。

區會方案 大有可塑空間

先說區會方案。

政府說新增區議會互選5席令直選元素大增，這不太符合政治學邏輯。他們的選民基於截然不同的原則賦予他們這身分，就像商會每張公司票理論上代表千百會員，但這些會員多年前加入組織時，並沒有意識在進行選議員的前期工作，結果商界代表也就遠離民眾。在不承諾取消功能組別的前提下增加區議員代表，究竟是畄淡其不民主色彩、還是強化其存在依據，這是不能有結果的辯論。

儘管如此，區會方案其實大有可塑空間。且幻想未來立法會全面取消功能組別，將之全部取代為區議員互選代表，又如何﹖理論上，這符合國際的民主基本原則，讓直選議員代表全港性利益，來自區議會互選的代表地區性利益，就像美國參眾兩院保障中央和地方平衡，當然前提是普及、平等的民主原則得到完全尊重。實際上，這符合中央期望的次主權內部制衡，容易讓北京有信心，而又沒有功能組別的不公平，較能與泛民交接。當然，單以區議員代表取代功能組別，還須作出一系列調整，才可令議席符合普選意義與民主規範，例如擴大區會選區、讓議員基本民意基礎增加﹔或讓區議會具備更強權責﹔或把直選議員選舉部分改為全港名單制，以免與區議員代表過分重疊﹔或讓區議員互選在區會選舉後進行，任期和直選議員分開，催生另一組地區性議題﹔甚或參考美國、德國、澳洲等的兩院制等。這樣一來，原則（1）可得到照顧。

與此同時，假如強化了的區議會能超越諮詢機構的功能，被賦予監督地區行政官員的權力，地區行政官員又以政治任命方式出現，則特首和選民會得到一重區域性中介，原則（2）的問題也可被解決。回到現實，假如目前這方案被大幅改良、予人信心可以在下屆延伸至類似方向，起碼是值得研究的，不應被全盤否定。為政治現實而說方案讓立法會「區議會化」、「民主倒退」，不是科學的態度。

不應對5區總辭全盤否定

再說5區總辭。

以理論角度，假如中央對香港民主化根本不是以民主化理論閱讀，而是以「外國勢力論」閱讀，這行動自然完全不會有助普選。特別是當市民要求官方路線圖，這方案對爭取民主也完全缺乏路線圖﹕搞完了怎樣﹖政府沒反應怎樣﹖語焉極不詳。但從次主權民主化理論角度看，無論搞手有怎樣的利益考慮，都不能否認這行動有積極意義﹕一來，公眾明白了沒有渠道直接反映意見的局限，只要輿論對此覑墨，何時出現直接民主機制會成為新議題。政府自然不會輕易接受公投制度，但也可以像內地那樣，變相增加其他現制度的直接民主成分，這是對原則（3）的回應。

此外，社會須了解在二三十世代而關心社會的一群當中，支持5區總辭的大不乏人。無論他們的訴求是什麼，這是香港難得出現的跨政黨議題網絡，對弱化政黨權威、強化個體參與有劃時代意義。就此而言，無論最後有多少人投票、結果如何，一切都不重要，也跟普選完全無關，對此搞手大概也心知肚明。但這運動卻可能發展出民主新機制，讓議題網絡學習如何具備「單一次政黨」功能，彌補政黨在香港的缺陷，這是對原則（4）的回應。因此各方也不應對5區總辭全盤否定，若以「敵人正想我們分裂」一類思維閱讀民主化，那和「英美亡我之心不死」的教條主義有什麼分別﹖

當局者迷，要求5區總辭的議員或政制事務局有整全的次主權民主化視野，並不務實。但客觀上，上述兩個理應先天不能並存的方案，卻可能同步發展，甚至諷刺地和平共處，而且弔詭地正從不同角度完善香港的次主權民主化。反正米已成炊，真正希望香港實現民主化的高人，應拋棄鬥爭思維，從上述方案分別尋找積極意義，這才是政客和政治家的分別。

作者是Roundtable理事會主席、香港教育學院社會科學系副教授

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我也覺得中央政府經常覺得香港市民的「不滿」聲音不是因為民生問題，而是「被外國勢力影響心理狀態」……根據就是斷錯症。難道香港真的要變得「民生比內地不如」，搞到警察視打人為對付疑犯的正常手段、醫生看病先看你的銀包有多少錢、準大學生因為家貧不得不把學位賣給有錢但考不生的人，還有無良食品商添加劑毒害千萬幼小生命，這樣香港市民才有權「要求政府改善」？真是嚇死人。