塑料袋管理的總體思路是：限制使用，實行流通環節總量控制，以背心袋回收利用為主要手段，明確、落實生產銷售單位回收義務和責任，實行部分禁止，鼓勵多種替代，盡可能減少塑料購物袋的使用數量，並建立有效的回收利用運作體系，實現廢棄塑料袋資源循環利用，其具體措施有：

1、實行生產、使用或銷售單位登記或備案制度。

為了落實對塑料袋的回收義務和責任，對在本市流通、使用、銷售塑料袋制品的生產、使用、銷售單位應建立登記備案制度，定期申報生產、使用、經銷塑料袋的品種規格和數量，並承擔相應的回收費用。雖然生產、使用、銷售塑料袋的企業面廣量大，難以掌握，在登記管理工作中會有很多困難。但是，根據“抓大放小”的原則，可以先把主要的容易管得住的生產、使用、銷售企業塑膠袋先管起來，先易後難，逐步擴大管理面。從手提袋最近的調查資料顯示，目前本市從事塑料袋生產的正規企業有250余家，可以首先建立申報登記或備案制度。登記或備案工作可以由行業協會辦理。對於被列為禁止對像的超薄型塑料袋和對人體構成危害的再生塑料袋產品將不得辦理登記手續，禁止在本市集貿等市場流通使用，也不得用於食品包裝。

為減少管理環節，登記（備案）與收費工作可以合二為一，由各區現有的一次性快餐飯盒登記收費部門經辦，實行統一管理。

2、實行標識管理。

為便於對塑料袋生產、銷售、使用的監督管理，落實回收責任，並保證塑料購物袋袋使用的安全性，在對主要生產、使用、經營塑料馬夾袋的企業或單位實行申報登記的基礎上，對其生產、使用、經營的馬夾袋應建立標識管理制度，凡在本市流通、銷售、使用的塑料馬夾袋制品都應標上生產廠家或經營、使用單位名稱及所在地點，無上述標識的塑料馬夾袋不得在本市流opp袋通使用。

3、向生產、使用（經營）塑料袋的企業或單位征收塑料袋回收專項費用。

１）生產、銷售、使用者承擔“回收利用”責任的原則。全國opp袋人大常委會頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第塑膠袋十七條第二款明確：“產品生產者、銷售者、使用者應當按照國家有關規定，對可以回收利用的產品包裝物和容器等回收利用”。根據這項法律的規定，本市塑料袋的生產（包括委托生產）單位應當承擔廢棄塑料袋回收利用或處置的責任。如單位無力自行回收利用、處置的，可委托回收利用處置，所需費用由生產單位承擔。對外地生產單位生產的在滬銷售的塑料袋回收利用處置的責任，則轉至由本市銷售其產品的單位承擔。直接使用外地產品的單位，由使用單位直接承擔回收利用處置的責任。

２）促進廢棄塑料袋回收利用的原則。塑料袋和其他塑料制品一樣，因具有質輕、強度大、防水、防潮、耐腐蝕、價格低廉、使用又十分方便等優點而被廣泛使用，並呈上升、發展趨勢。主要缺點是不能自行降解，廢棄後污染環境，隨意丟棄又造成視覺污染而影響城市容貌。但是如能回收，即可以再生造粒、煉油、制漆、作建材等。清潔的廢棄塑料袋的回收造粒，工藝簡易，資源利用率高，也有較好的經濟價值，又避免了資源的浪費。因此回收利用符合垃圾處理“減量化、資源化、無害化”的原則。但是回收利用是個系統工程，塑料袋的生產者、銷售者、使用者要承擔相應的責任和義務。回收利用要和垃圾分類投運、處置結合。實踐告訴我們，從垃圾場裡重新分揀，則費時費力，分揀出來的廢棄塑料袋等制品又髒又濕，不僅給處理帶來困難，降低了利用價值，而且在清洗過程中又會產生二次污染。所以一定要和垃圾的分類投放結合，在廢棄塑料袋進入垃圾桶之前將其分類回收起來，這是提高效益的較好方法。所以廢棄塑料袋的回收要和市容環境衛生系統的垃圾分類收運系統的建立有機結合。

３）鼓勵多種替代和部分禁止的原則。廢棄塑料袋的治理和其他生活廢棄物的治理一樣，減量化也是治理廢棄塑料袋的原則之一。廢棄塑料袋的減量，既可減少它的處置費用，又可減少處置它的土地，相對減少它的“潛在危害”。從國內治理“白色污染”的經驗看，較多的城市是提倡用紙質袋替代。二是提倡用布袋或用竹籃替代，北京市政府就曾以市長的名義，向全市居民每家贈送布袋一只，用於購物用袋，減少塑料袋的使用。今年6月5日世界環境日，本市聯華、華聯、農工商三大超市的30家大型連鎖店同時贈送發放10萬只布袋，稱這是打響全面取代每年16億只塑料袋的“第一槍”。也有提倡恢復用竹籃等盛具購物的。三是提倡顧客在商場、集貿市場等處購物時要自己解決盛具，商場、集貿市場不負責提供塑料袋，從經濟上促進減少塑料袋的使用。如在麥德隆超市購物，超市就不提供塑料袋，購物者可自帶盛具，或由超市提供紙箱，如需提供塑料袋，則需付費一元，提供可裝25千克物手提袋品塑料袋一只，這樣就大大購物袋減少了塑料袋使用量。對於超薄塑料袋和有礙人體健康的再生塑料袋應禁止使用。當前首先應禁止在集貿菜市場及各類攤點使用的有損人們身體健康和污染環境的超薄型再生塑料袋。

４）支持、扶植的原則。包括廢棄塑料袋在內的生活廢棄物如要變成資源再生利用，則需要通過回收把廢棄物中有用的資源轉化為原材料，這種勞動與傳統的三大產業相比，則要花費更多的勞動和成本。特別是廢棄塑料袋由於經濟價值低回收難度大。這就要求政府在在經濟政策上對其回收利用工作給予必要的扶植、支持。通過制定相應的信貸、稅收優惠政策及回收資金補貼等政策，鼓勵和吸引社會企業及個人從事廢棄塑料袋的回收利用工作。

５）公眾參與的原則。廢棄塑料袋的治理，不管采取何種措施都離不開公眾的積極支持與配合，每家每戶既是塑料背心袋袋的消費者，又是廢棄塑料袋分類、回收的參與者。沒有公眾參與則將寸步難行。因此政府管理部門和社會新聞媒體要加強對廢棄塑料袋等白色污染防治工作的社會宣傳，提高公眾的市容環衛意識。通過宣傳，使塑料袋生產、銷售、使用單位明確回收的責任和義務，使公眾認識“白色污染”的危害性和發展廢棄塑料袋資源回收利用的重要性；要組織、依靠群眾，規範廢棄塑料袋等生活廢棄物分類投放，積極參與廢棄塑料袋分類投放、交售活動。將生活廢棄物資源回收利用業的發展建立在政府支持、社會重視、人人參與的基礎上。

塑料廢棄物所帶來的環境污染和視覺污染已成為全球性共同購物袋關注的突出問題，世界各國都在積極研究對策和制定有關的安全衛生及環境保護法規。許多國家及城市都把塑料包裝廢棄物包括塑料購物袋納入依法管理的軌道，先後制定了相關約束性或限制性的規定及引導政策。從20世紀70年代起美國塑膠袋就開始重視廢棄塑料對環境污染的防治，至少有30個州制訂了限制使用塑料及處理塑料廢棄物手提袋的法規，其中也包括禁止使用不可降解的塑料購物袋。

近幾年來，愛爾蘭共和國、韓國、意大利、英國、孟加拉國、南非政府opp袋及我國台灣地區都先後制定並實施塑料購物袋生產、使用管理方面的有關規定。這些規定包括：一是禁止生產、銷售、使用塑料購物袋或超薄型塑料包裝袋；二是限制、減少塑料購物袋的使用量，如實行塑料購物袋有償銷售制度、抵押金制度等；三是對使用塑料購物袋進行征稅；四是通過經濟和立法手段推進回收利用，實現廢棄塑料制品資源化管理目標。

對塑料購物袋等塑料薄膜制品的背心袋管理問題在國內許多城市同樣引起了當地政府部門的重視，海南省政府、北京市政府等都先後出台了相關管理法規，規定禁止生產、銷售、使用不可降解的一次性食品袋、購物塑料袋，薄膜塑料袋、快餐飯盒。

通過立法管理來限制和減少“白色污染”已成為世界各國的共識，成為國內外許多城市普遍采用的管理辦法，這些國內外管理經驗為上海管理塑料購物袋提供了參考條件或借鑒經驗，我們應在總結國內外管理經驗的基礎上，結合上海城市管理的實際情況和特點，提出上海城市管理立法的思路和辦法。

１）以可持續發展的戰略思想指導廢棄塑料袋的管理立法。白色污手提袋染是指廢棄在環境中的廢棄塑料袋、廢棄一次性塑料飯盒等對市容景觀和生態環境造成的破壞，是一種視覺污染，環境污染。廢棄塑料袋立法管理的主要目的在於廢棄塑料袋資源的回收利用。廢棄塑料袋和其他廢品一樣具有“棄之為害，集之為寶”的特點，據調查，一噸廢棄塑料袋，回收加工後可制成塑料粒子800千克，隨著社會的發展和人們生活水平的提高，生產、生活中塑膠袋產生的廢棄塑料袋將會越來越多，這些廢棄塑料袋如不加以回收利用，不僅增加垃圾處置量，產生視覺污染，而且對環境的污染將產生不可估量的危害；而如果加以回收利用，則可成為自然資源的重要補充來源。因此，包括廢棄塑料袋在內的廢棄塑料的回收利用可以避免“視覺污染”，解決“潛在危害”，可以緩解資源壓力，可以減輕生活垃圾處置量，還可以取得一定的經濟效益，符合可持續發展戰略要求，目前發達國家大都是走回收利用的路子。

２）以貫徹落實全國城市污水和垃圾治理工作會議上提出的“大力推進城市垃圾治理產業化”的要求，推進廢棄塑料袋的治理。廢棄塑料袋的治理是治理城市生活垃圾的重點和難點，是生活廢棄物資源回收的重要組成部分。廢棄塑料袋的治理，應在政府加強領導和財政投入的同時，必須充分發揮市場機制的作用，積極推進投資主體多元化、運營主體企業化、運行服務市場化，形成開放式、競爭性的回收利用運營格局。要學習、運用一次性塑料飯盒回收處置市場化經驗，建立回收網絡，搞好後續處理，改變政府部門包攬一切的做法，推進包括廢棄塑料袋在內的垃圾治理產業化購物袋的發展，達到社會效益、環境效益opp袋、經濟效益的統一和提高。

３）以制度創新實施廢棄塑料袋的立法管理。塑料袋的使用和其他塑料制品一樣是科技發展的成果，是社會進步、經濟發展的體現，其廣泛使用於生產、生活領域。銷售商、消費者都感到塑料袋清潔衛生、使用方便，深受歡迎。但是人們只見其利不見其弊或少見其弊。由於塑料袋的使用，面廣量大，質輕、分散，虛體積大，現在是交售無利，回收乏道。社會上從事廢棄塑料袋分揀回收的絕大部分是家庭作坊式的個體戶，他們組織農村民工在回收其他廢棄資源的同時也回收部分廢棄塑料袋，但數量十分有限。絕大多數的廢棄塑料袋都隨意丟棄，進入垃圾，“白色污染”到處可見，危害環境後果堪憂。特別是一次性飯盒得到治理後，塑棄塑料袋對社會的危害和對環境的破壞更加突出。因此，應如治理一次性塑料飯盒一樣，通過制度創新，加強立法，將廢棄塑料袋納入依法管理，實現廢棄塑料管理對像上的突破；將生產、銷售塑料袋的企業和銷售（使用）塑料袋的單位納入依法管理的範圍，逐步實施全面管背心袋理、全過程管理，達到管理環節上的突破；實行對生產、銷售（使用）單位的登記、備案制度，對生產、銷售塑料袋實施目錄管理，以便抓住重點，分步推進對廢棄塑料袋的治理，實施標識管理，以便從源頭上對塑料袋實施宏觀調控。總之，要通過制度創新，依法管理，實現廢棄塑料袋的減量化，回收利用的網絡化、資源化，並形成廢棄塑料袋資源回收市場的市場運作機制，促進廢棄塑料資源回收利用產業化的發展。

隨著塑料制品消費量的不斷增長，塑料廢棄物的產生量塑膠袋也在迅速增加，塑料廢棄物的回收利用已成為重要課題。通過回收利用，使廢棄塑料制品資源化，是解決“白色污染”的根本辦法和最主要的出路。對廢棄塑料袋等塑料薄膜制品進行回收再利用使之資源化不僅具有很大的環境效益，同時也具有一定的經濟效益。隨著城市人民生活消費水平的不斷提高，人均塑料制品的消耗使用量還將會繼續增大，廢棄塑料制品在城市生活垃圾中所占的比例在不斷上升。根據市環衛部門對垃圾手提袋成份的測定，各種廢塑料占生購物袋活垃圾總量的比例從1990年的4。19%上升到2000年的13。9%，年產生各種塑料廢棄物約58。9萬噸。據課題組對閔行紅旗新村垃圾收集站、普陀區18個小型垃圾壓縮站和浦東黎明垃圾填埋場等處的實地調查所得的資料，塑料廢棄物在可回收利用資源中的比例占40%以上。其中，黎明堆場回收的塑料袋在塑料廢棄物中占32。2%，在紅旗新村4026戶居民的連續9個月的垃圾分類回收中廢棄塑料馬夾袋占全部可回收資源的47%。因此對塑料袋等廢棄塑料薄膜制品進行回收利用具有潛在的經濟價值。

通過建立和規範回收利用網絡和運行機制，加上宣傳教育和相關引導政策來促進廢棄塑料袋的回收利用，使之轉化為有用資源，是解決“白色污染”的根本辦法。廢棄塑料袋無論是填埋還是焚燒，都會給環境造成危害、帶來負面影響，且造成資源浪費，只有回收利用才是最好的出路。但是當前本市塑料袋的回收利用工作，由於缺乏引導和鼓勵政策，加上沒有相應的立法保障，難以開展起來，目前使用過後的塑料袋正常渠道無人回收，成了無用的垃圾被混入城市垃圾之中，不僅污染環境，也浪費了資源。

《中國21世紀議程�；�；上海行動計劃》關於發展循環經濟與廢棄物綜合利用的政策和opp袋行動方案中提出：“加強廢舊資源再生利用等與循環經濟有關的地方立法與執法，把預防原則與污染者付費原則貫穿到從生產、使用和回收利用的產品生命周期全過程”。這一行動方案對實現塑料袋的管理立法是重要的依據並有現實的指導意義，應通過相應立法明確塑料袋生產、銷售單位對塑料袋的回收義務和責任。明確政策導向，營造良好的市場環境，制定相關的收費制度和各項鼓勵政策，把塑料袋的回收利用工作納入法定有序的保障體系，引導和鼓勵社會各方來關心和參與這項工作是十分重要的。

從建設現代國際大都市形像看立法的必要性

創造整潔優美的市容環境是建設上海現代化國際大都市的基礎和不可缺少的條件。一個現代化的國際大都市，首先要求有一個整潔的環境和優美的市容與之相適應，從感官視覺上給人留下美好的印像。目前上海市容環境建設和管理中的一個突出矛盾是“白色污染”，其嚴重影響上海作為現代化國際大都市的形像。一次性塑料飯盒污染現像顯然減少了，可是大量廢棄的塑料袋隨意丟棄，隨風飄揚，散落於城市公共場所、路旁、河道，這種現像在郊區城鎮更為嚴重。不僅給我們周圍環境帶來污染，也給我們的視覺帶來污染，嚴重損害上海城市的市容景觀。社會上許多有識之士多次建議應把防治廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對市容環境的污染作為現代城市管理任務來抓，盡快列入政府管理議事日程，實行依法管理，為營造上海整潔優美的市容環境提供保障。背心袋