改善貧富懸殊須靠政策組合／文﹕黃友嘉
——探究貧富分化的深層原因
【明報專訊】除了上周所討論的堅尼系數以及勞工在國民收入中所佔的份額之外，低收入人口數目及其佔就業人口的比重，亦是反映貧富差距的另一個指標。在2001至2009年期間，每月收入低於6,000元的人數佔香港就業人口的比重（以有關年份的第三季度為準）從17.2% 上升為18.2%；亦就是說，每月收入低於6,000元的人數從56萬人上升至63.6萬人，多了7.6萬人。
「輸入型」 低收入人口
必須留意的是，香港每年都接受平均約5萬名持單程證來港的內地人士；這部分新移民除了增加本港的勞動力整體供應之外，更因為與本地原有就業人口存在顯著的「異質性」而可能帶來「輸入型」低收入人口，導致本港收入分配格局出現結構性扭曲。統計處2006年發表的主題報告指，15歲及以上內地來港定居未足7年的人士中，教育程度為初中或以下的佔了64.3%；他們的每月主要職業收入的中位數只有香港工作人口的六成，每月少於6,000元者佔了 43.6%。調查還發現，內地來港人士的居港年期亦不影響他們的收入情况，在港定居年期愈長，並不代表每月收入中位數會愈高。
不妨做一個簡單的概算，2001年第4季至2009年第3季這8年間，持單程證來港的15歲及以上內地人士約為26.9萬人，保守估計他們當中只有七成在香港常住，再以45%的勞動參與率計算，則這些內地新移民為本港注入了8.5萬名的勞動力；他們當中，估計有3.7萬人的每月收入不超過6,000 元，佔了同期這一收入組別新增人數的48.6%。換句話說，如果扣除內地新移民的因素，則本港低收入人口數目上升的情况會明顯緩和，數目可減少將近一半。需要強調的是，本港勞動人口中教育程度中三或以下所佔比例本來已高達29%，再加上為數不少新增持單程證來港人士，令基層勞動人口進一步膨脹，這是社會必須共同正視的難題。
須全盤考慮 訂長遠策略
筆者引用和解析多個統計指標，是希望藉此闡明，貧富差距擴大是一個慢性發展的中長期趨勢，亦是近年在許多發達國家出現的普遍現象，它牽涉到諸多複雜的因素，與人口結構、移民政策、產業轉型乃至區域與全球經濟發展模式的轉換等，均有盤根錯節的聯繫。對於貧富差距擴大，不能簡單將之歸咎於施政失誤，亦不可寄望於採用一些零星的政策就可速戰速決。在正視問題的同時，本港亟需在全盤考慮和系統化分析的基礎上，制定長遠策略和橫跨多個領域的政策組合。
近期討論得沸沸揚揚的最低工資立法，有望紓緩在職貧窮。但最低工資具有「雙刃劍」效應，部分工人收入得以改善的同時，亦可能會造成部分職位流失。世間沒有十全十美的政策；若以相對少數職位流失的代價，換取數以十萬計的基層僱員即時加薪，未必不是一個可以接受的政策選擇。考慮到受影響者往往是競爭力最弱的邊緣人士，他們失業後轉投其他行業的難度相當大；故最低工資須有配套的福利政策相輔相成，才能將負面影響減至最低。
根據OECD的分析，政府主導的扶貧手段主要有兩道「板斧」，即以社會援助和社會保險為主的轉移支付，以及醫療、教育和住房等方面的公共服務。本港的社會福利開支在過去10年增加了49%，遠高於政府經常開支的26%增幅；在2010/11年度，17.3%的政府經常開支撥予社會福利，當中的71% 是用於綜援和公共福利基金。可見，本港在轉移支付方面其實已投入不少，而且未來還可能會有較大幅度的增長。
以協助困居戶為政策切入點
比起轉移支付，提供包括醫療、教育及住房的公共服務對收入分配的影響，需要較長期才能見效，但在某種程度上更能標本兼治。香港的醫療水準已達世界領先水平，巿民一直都享有價格低廉的優質公共醫療服務；而根據聯合國的「人力發展報告」，在2000至2007年間香港政府開支中，教育所佔的比重為23.2%，遠高於不少OECD國家，例如美國的13.7%、英國的12.5%和日本的9.5%。在2010/11年度的財政預算案中，政府經常開支分別有22.7%和16.1%用於教育和衛生，而房屋開支僅佔4.3%；相對而言，後者或許應有較大的改善空間。
香港近年樓價茘升，居大不易，引起社會對青年和中產階層上樓難的關注；政府亦承諾就樓巿政策開展諮詢。以居住條件而論，處於社會最低層的當屬那些棲身於籠屋、板間房、套房或臨時居所的「困居戶」。香港工商專聯2008年的研究發現，這類住戶約有3.1萬家，主要聚集在油尖旺、深水埗和九龍城等老巿區，居住環境惡劣，住客中年邁者和新移民的比例均相當高。筆者認為，是否復建居屋和協助巿民置業或需從長計議，但如果政府為這些困居戶早日遷徙而改善居住條件，相信應不具爭議性，亦可直接改善貧困家庭的生活。
許多文獻證明，增加工作機會和工作福利（Welfare-in-work）有助於減少貧窮和紓緩收入差距。透過進一步拓展內地居民「自由行」以及推動香港與深圳等珠三角城市的「同城化」來促進旅遊相關行業的發展，無疑是目前能夠增加低學歷勞工就業機會的一個最直接途徑。但更基本的問題是，一向奉行「大市場，小政府」的香港過去都較少以政策傾斜或直接投入推動經濟發展；這種取向與鄰近國家和地區形成強烈對比。無論是從擴闊產業根基，還是從擴大就業和緩解貧富分化等角度來看，如何為香港經濟開啟更多的增長點已是一個刻不容緩的政策議題。
（二之二）
*黃友嘉博士是香港中華廠商聯合會會長、香港浸會大學商學院兼任教授。
+ + +
長遠計，還是用政策鼓勵那些不足30歲的低學歷(中七以下)的新移民去半工讀進修(有基本的生活津貼，通過考試會有少量獎金)，幫忙開發新興行業好過……
|
